AREA FEDERAL DE EDUCACIÓN

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 2008

EN MATERIA DE INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN


Los PGE destinados a Investigación, Desarrollo e Innovación se agrupan en la Función 46, y sus apartados cubren diversos Ministerios, aunque el grueso del presupuesto se distribuye entre los Ministerios de Educación y Ciencia, Industria, Defensa y Sanidad.

El presupuesto total de la función alcanza los 9339,28 millones de euros (M€), con un crecimiento agregado del 15% sobre el presupuesto aprobado de 2007, completando el objetivo de duplicar el gasto de la AGE respecto a 2004. Un esfuerzo importante que avala y confirma la apuesta del Gobierno del PSOE por consolidar el sistema Ciencia-Tecnología-Empresa, aunque este incremento no es homogéneo en las diferentes partidas y capítulos y se repiten políticas previas que ya se han probado ineficientes.

Destaca una vez más el fuerte incremento del Capítulo VIII, destinado a créditos reeembolsables al sector empresarial, una herramienta utilizada de forma abusiva para no generar déficit. Este capítulo continúa aumentando a ritmos del 20% suponiendo casi el 55% de toda la Función 46 (Tabla I). Este capítulo no puede computarse como gasto de I+D de la AGE, aun cuando supone un 0,46% del PIB, por lo cual el esfuerzo de financiación del Estado sólo revierte en una mejora del índice de inversión en I+D de las empresas, que contabilizan estos créditos como gastos propios según la metodología del INE, enmascarando el verdadero peso de la inversión empresarial en el gasto nacional en I+D.

Por otro lado, los gastos correspondientes a Operaciones no Financieras, capítulos del 1 al 7, se incrementan en un escaso 10, 5% y colocan al gasto de la AGE en I+D en un 0,37% del PIB, sólo una centésima por encima del 2007.

En particular, las subvenciones, agrupadas en el capítulo 7 de Transferencias de Capital, que incluyen el Fondo Nacional de I+D (Plan Nacional de I+D+I), el Fondo de Investigaciones Sanitarias (FIS), y las subvenciones a empresas privadas, suponen el 25,7% de la Función 46 y aumentan en un 10% respecto a los PGE 2007. Las inversiones crecen en un 14,4%, aunque los gastos de personal siguen reduciendo su crecimiento, este año del 7,3% al 4,8%, cubriendo poco más que la actualización monetaria.

Los presupuestos de los Organismos Públicos de Investigación (OPIS) experimentan un crecimiento medio del 7,8%, con fuertes subidas para el Iº Astrofísico de Canarias y el Iº Español de Oceanografía, un presupuesto un 11% mayor para Iº de Salud Carlos III, que controla y gestiona el Fondo de Investigaciones Sanitarias, y un escaso 7,24% de aumento para el CSIC. Pero especialmente destaca la reducción de más del 10% en el CIEMAT, con recortes en el presupuesto de Capítulo I de Personal. En todo caso, los incrementos en los capítulos de personal de todos los OPIs sólo abordan los deslizamientos en antigüedad y la actualización monetaria acordada para 2008. Se vuelve a postergar, por tanto, el aumento del personal en el sistema público de I+D en sus distintos niveles, a pesar de asumir el pequño tamaño del sistema como uno de sus puntos débiles.


Capítulo 8: Activos Financieros

Con un total de 5.189,27 millones de € (M€), este capítulo está básicamente destinado a créditos y aportaciones reembolsables al sector empresarial. El 25,2% de los mismos, 1.308,6 M€, se destina a proyectos de desarrollo de armas en programas de defensa, 468 M€ (9 %) corresponden al Fondo Nacional de I+D y el resto 3.412,7 M€ (65,8%) se destinan a empresas, con un peso determinante de los programas de Sociedad de la Información y Telecomunicaciones. Este capítulo, que el programa del PSOE prometía reducir, ha crecido en un 136% en la legislatura, frente al 100% de incremento de los capítulos I-VII.

En este capítulo se integran todos los créditos a empresas y actividades de promoción del desarrollo e innovación tecnológica; de hecho, supone el 68% (1.743,33 M€) de los fondos del programa 467C (Investigación y Desarrollo tecnológico-industrial) y el 49% (889 M€) del programa 463B (Fomento y coordinación de la Investigación Científica y Técnica), donde se encuentra el presupuesto del Fondo Nacional de I+D+I y los nuevos programas Consolider y Explora de la iniciativa Ingenio 2010. No queda claro un esfuerzo inversor semejante que, además de seguir aumentando en la línea de los últimos años las transferencias al sector privado y a gastos en armamento, no aporta a las cifras totales de gasto de I+D de la AGE (Tabla 1 y Gráfico 1).

Por otro lado, la falta de transparencia en la adjudicación de la mayoría de estos créditos, la opacidad o ausencia de convocatorias, así como de los órganos de evaluación y control de resultados, han provocado numerosas y continuas críticas desde los ámbitos más diversos y han roto, de hecho, la neutralidad imprescindible de la política de I+D+i. En particular, en los dictámenes sobre el IV y V Plan Nacional de I+D+i, el Consejo Económico y Social (CES) recomendaba reducir este capítulo de los PGE y, en todo caso, dar cuenta precisa de todos los créditos concedidos, incluyendo a los destinatarios finales, los mecanismos utilizados en la adjudicación, los resultados obtenidos, y la planificación de la devolución de los créditos a la AGE. Unas cuentas que hasta ahora se siguen esperando. De hecho, el Gobierno respondió por escrito (29/3/2007) a una pregunta del grupo parlamentario GIU-ICV detallando el nivel de ejecución de estos créditos entre 1995 y 2005, pero no respondió acerca de los mecanismos de asignación de esos créditos presupuestarios, los mecanismos de evaluación y control de los proyectos ni, lo más importante, sobre los porcentajes de devolución de los préstamos reembolsables en ese periodo. Diez años en los cuales se han transferido casi 13.000 millones de € al sector privado sin conseguir que su gasto en I+D+i despegue.


Tabla 1: Evolución de la Función 54/46 en los PGE 1995-2008

















Fuente Presupuestos Generales del Estado 1996-2008


De hecho, la diversidad de instrumentos empleados y de recursos invertidos siguen sin movilizar al sistema empresarial, que sólo en 2005 alcanzó el 60% de ejecución del gasto total en I+D, previsto en el III Plan Nacional para 2000. El Gráfico 2 presenta los gastos del sector empresas en actividades de I+D desagregados por origen de los fondos, junto al capítulo 8 de la función 54/46 de los PGE, que el INE computa como fondos propios de las empresas1. El análisis del gráfico es claro: el aumento del porcentaje de gastos empresariales en los últimos 10 años está ligado al aumento de ayudas públicas, pero el mecanismo de promoción, que debía generar al menos un euro de gasto adicional por cada euro de ayuda concedida, no ha funcionado. En cambio, se ha producido una sustitución de inversiones por ayudas públicas, neutralizando el objetivo de dichas ayudas. Si se resta el Capítulo 8, la inversión empresarial no sólo no crece sino que disminuye en términos absolutos. Parecía hora de analizar estos comportamientos y repensar la política de subvenciones y créditos pero el Gobierno cierra la legislatura con más de lo mismo.



Capítulos 1 – 7

(M€)

Δ/año anterior %

Capítulo 8

(M€)

Δ/año anterior %

Total

(M€)

Δ/año anterior %

1995

1.181,60


62,71


1.244,31


1996

1.088,72

-7,9

62,57

-0,2

1.151,29

-7,5

1997

1.138,69

4,6

276,62

342,1

1.415,31

22,9

1998

1.213,00

6,5

672,30

142,6

1.885,30

33,2

1999

1.361,35

12,2

1.403,33

108,7

2.764,67

46,6

2000

1.449,14

6,4

1.599,08

13,9

3.048,22

10,3

2001

1.706,98

17,8

1.814,61

13,5

3.521,58

15,5

2002

1.802,28

5,6

1.989,67

9,6

3.791,95

7,7

2003

1.952,39

8,3

2.048,62

3,0

4.001,01

5,5

2004

2.083,28

6,7

2.193,47

7,1

4.276,74

10,0

2005

2.313,28

11,0

2.704,00

23,3

5.018,11

17,3

2006

2.914,31

25,9

3.635,02

34,4

6.549,33

30,5

2007

3.742,00

29,4

4.379,69

19,4

8.122,24

23,1

2008

4.150,00

10,9

5.187,27

19,5

9.339,28

14,9

Gráfico 1: Gastos PGE I+D (€ corrientes)

Fuente: PGE I+D 1984-2008


Gráfico 2:

Gastos de I+D de las empresas por origen de los fondos y Capítulo VIII










Fuente: PGE I+D 1995-2008 y Encuesta I+D INE 1985-2005


Capítulos 1 a 7. Operaciones no Financieras

Los gastos no financieros, aquellos que se agrupan en los capítulos 1 a 7 y que son los que cuentan para calcular los gastos del Estado respecto al PIB, aumentan en un 10,9%, de modo que los gastos de la AGE en I+D se sitúan en el 0,37% del PIB, frente al 0,25-0,27% en que se movía en los últimos 10 años, gráficos 3 a 5.

Los gastos del capítulo 1, que concentra el personal de los OPIS, crecen en un 4,8%, dos puntos y medio menos que en 2007; tras absorber la actualización monetaria y los recursos dedicados a consolidación de personal en varios OPIs poco queda para nuevo personal, una asignatura siempre pendiente en un sistema que siempre falla por los recursos humanos. Es urgente, sobre todo en tiempos de presupuestos expansivos, estabilizar a los investigadores “recuperados” mediante los distintos tipos de contratos, Ramón y Cajal, Juan de la Cierva, Torres Quevedo, etc. No tenerlos en cuenta significaría volver atrás unos cuantos años, algo que ya señalaba la prestigiosa revista Nature. Por otro lado, la reducción de la precariedad laboral, superior al 40% en todos los OPIs, debería ser resuelta en el marco de la Reforma Laboral aprobada en julio de 2006 y los acuerdos Administración-Sindicatos de 26/9/2006, aún sin ejecutar en la mayoría de los OPIs.

Los presupuestos de los Organismos Públicos de Investigación (OPIS) experimentan un crecimiento medio del 7,8%, con fuertes subidas para el Iº Astrofísico de Canarias y el Iº Español de Oceanografía, un presupuesto un 11% mayor para Iº de Salud Carlos III, que controla y gestiona el Fondo de Investigaciones Sanitarias, y un escaso 7,24% de aumento para el CSIC. Pero especialmente destaca la reducción de más del 10% en el CIEMAT, con recortes en el presupuesto de Capítulo I de Personal. En un año en que se supone que el CSIC y el Iº de Salud Carlos III se convertirán en Agencias, los PGE no cuentan con recursos para financiar los contratos programa de ambos Organismos.

Las subvenciones, agrupadas como Transferencias de Capital (capítulo 7), crecen en un 10%. El Fondo Nacional de I+D+i dispondrá de 559,55 M€ en capítulo 7, frente a los 502 M€ de 2007 a los que se suman 468 M€ de capítulo 8, con un aumento total del 11,6%. El FIS crece un 9,6%, hasta 185 M€ incluyendo las becas de investigación, todo en capítulo 7. Estos aumentos mucho menores que los del año pasado, chocan con la aprobación e inicio del nuevo Plan Nacional 2008-2011, contribuyendo a la idea de que la apuesta fuerte del Gobierno pasa por el apoyo al sector privado dejando al sector público librado a su suerte. Si se agregan los escasos aumentos al CSIC e Iº de Salud Carlos III, que deberían comenzar su andadura como Agencias en 2008 sin presupuestos efectivos para dotar los contratos programa, surgen dudas claras acerca de las prioridades del actual Gobierno del PSOE.

La suma del Fondo Nacional de I+D+i y del FIS, o sea el “dinero fresco” que llega al sistema científico en forma de proyectos y equipamiento es de 713 M€, y significa sólo el 25% del Capítulo 7. Aún sumando los recursos en Capítulo 8 destinados al sector público, los principales instrumentos del sistema español de I+D apenas alcanzan los 1181 M€, representando menos del 13% del total del gasto de la Función 46.


Gráfico 3: Evolución de los gastos de I+D s/PIB


Gráfico 4: Aumento de los capítulos 1-7 en gastos de I+D


Gráfico 5: Evolución del capítulo 8 sobre el total del gasto de I+D


La investigación pública se vuelve a relegar frente a la avalancha de recursos destinados al sector privado. Los fondos del programa de Investigación y Desarrollo Industrial, 2553 M€, sumados a los 1660 M€ dedicados a investigación militar, casi triplican el esfuerzo total (1820 M€) del programa de Fomento de la Investigación Científica y Técnica. Si se analizan más de cerca estos números se observa que más de la mitad de estos son también para el sector privado.

Efectivamente, el cambio más notable en estos PGE, ya iniciado en 2006, es el crecimiento de las subvenciones directas a empresas, que alcanzan los 290 M€ en Capítulo7; si se suman los recursos del CDTI ligados al plan CENIT, las subvenciones directas al sector privado exceden el total de recursos del Fondo Nacional de I+D+i (1027 M€). Este cambio, que no se explica en las memorias, se asocia además a la falta de criterios sobre gestión de estos recursos, así como de las condiciones de evaluación ex ante y ex post, seguimiento y control de su asignación y uso. La falta de estos mecanismos afecta claramente a la neutralidad de estos recursos. El sector público debe concurrir a convocatorias, presentar proyectos y ser sometido de forma continua a evaluación y control de la asignación de los recursos obtenidos. No aplicar los mismos criterios a las subvenciones al sector privado rompe las reglas del juego y suprime las garantías de igualdad de oportunidades que deben regir en las acciones del Estado.

Otro elemento preocupante de estos presupuestos es que los fondos de los programas 467I Innovación Tecnológica de las Comunicaciones y 467G Investigación y Desarrollo de la Sociedad de la Información no pueden ser considerados gastos de I+D. En efecto, tanto las acciones y actividades del programa Avanz@ como la informatización de la Administración Pública y las ayudas a la puesta en red de las empresas, no son gastos de I+D. Cualquiera que conozca los Manuales de Frascati y de Oslo, que definen los gastos que pueden asignarse a I+D y a innovación tecnológica, reconoce estos gastos como gastos de innovación pero nunca de I+D. Nadie duda de la importancia de extender los beneficios de la Sociedad de la Información a las distintas administraciones y empresas, pero los gastos que esto implica deben asignarse en su sitio y no disfrazarse como I+D.

Si se suman los gastos de construcción de armamento con las partidas dedicadas a innovación informática, llegamos a la suma de 3.002 M€; o sea el 32% de la Función 46 no son gastos de I+D.


Los gastos en investigación militar

Desde el año pasado los gastos en investigación militar vienen desagregados en los PGE, y constituyen el 20% del total de gastos de la Función 46. A pesar de un crecimiento menor del resto de la función, el 4,9%, la cantidad de dinero dedicada a I+D militar es enorme, la segunda más elevada de la historia de los PGE de I+D, nada menos que 1.660 M€, un 40% superior al total de las partidas destinadas al Fondo Nacional de I+D y al FIS. Pero además, estos gastos no son gastos de I+D en su mayoría, ya que se dedican a construcción de armamento, hasta 9 armas ofensivas que desdicen la vocación humanitaria del nuevo ejército español. Por otro lado, el presupuesto totalmente asignado como Capítulo 8 de créditos a empresas del sector privado desmienten en la práctica que estos gastos tengan algún contenido de I+D. Nos preguntamos qué hacen y con qué dinero investigan los centros de I+D propios del Ministerio de Defensa, el INTA y el Canal de Experiencias Hidrodinámicas del Pardo.


Gráfico 6. Gastos en investigación militar en los PGE de I+D


Algunas conclusiones

Los PGE 2008 dedicados a I+D siguen siendo expansivos aunque hayan disminuido el ritmo de crecimiento. Se completan los objetivos de la legislatura de duplicar el gasto de la AGE respecto a 2004. Sin embargo, mientras se duplican los presupuestos en los capítulos I a VII, el Capítulo VIII se multiplica por 2,5. Más aun, el análisis de la distribución de estos gastos muestra la masiva transferencia de recursos al sector privado, que recibe más dinero que todo el Fondo Nacional de I+D+i, además de el grueso de los 5541 M€ del capítulo 8.

En este marco expansivo destaca el escaso aumento destinado a personal de los OPIs, dos puntos y medio por debajo del crecimiento en 2007, una cuestión clave para reducir la precariedad en estos organismos y estabilizar al personal investigador contratado mediante diversas modalidades (Ramón y Cajal, Juan de la Cierva, etc.).

Por otro lado, y aunque por primera vez se presentan separados, los recursos dedicados a fabricación de armamento, 1660 M€, siguen siendo exorbitantes, mucho mayores que el total del Fondo Nacional más el FIS, además de no ser gastos contabilizables como I+D, como tampoco lo son los recursos asignados en el marco del plan AVANZ@.

Una vez más y a pesar de las promesas reiteradas de atenuar la utilización de estos recursos, se abusa del capítulo 8, con 5.189 M€ (54,4% Función 46) y sigue pendiente la explicación sobre los mecanismos de asignación, control y seguimiento de los mismos. Hasta el momento se desconoce la tasa de devolución de los créditos concedidos y los resultados de la política de estímulos fiscales para fomentar la I+D empresarial, la más generosa de toda la OCDE, demuestran que efectividad es muy baja en la propia opinión del Gobierno. El otro elemento determinante para exigir la reducción drástica de este capítulo es que la mayoría se dedica a gastos que no son considerados de I+D según las normas internacionales, en particular, por las estadísticas del INE y de EUROSTAT.





PRESUPUESTOS DE OPIS Y DIFERENCIAS RESPECTO AL AÑO ANTERIOR

Marco2



PROPUESTA DE ENMIENDAS


Las enmiendas inciden en dos aspectos básicos:

I.- Fortalecimiento de los recursos humanos del sector público I+D

-Crecimiento y rejuvenecimiento de plantillas

-Disminución de la precariedad. Conversión de becas en contratos laborales.

-Mejora de los niveles retributivos del personal de los OPIS.

II.- Incremento de los recursos puestos a disposición del sector público

- Inversiones e infraestructuras

- Incremento de los recursos del Fondo Nacional para Investigación

Científica y Técnica

- Dotación de financiación de los Planes Estratégicos de los OPIS en el

marco del Plan Nacional de I+D 2008-2011.

Esta propuesta se enmarca en la Declaración para el Diálogo Social 2004 sobre Competitividad, Empleo Estable y Cohesión Social, acordada por el Gobierno con los agentes sociales que contempla una doble premisa:


- Plan estratégico de apoyo a políticas sectoriales activas.

- Mejora de la capacidad tecnológica y científica del tejido social.


Sin embargo, estos planes al final de la legislatura no se han puesto aún en funcionamiento y las nuevas subvenciones directas a empresas no se enmarcan en estos objetivos.


1 Puede ocurrir que, un proyecto de I+D de una empresa sea financiado mediante un préstamo concedido por una institución financiera, por una empresa afiliada o por una administración pública. Los préstamos reembolsables se consideran como fondos propios. Metodología Encuesta INE sobre Actividades de I+D, marzo 2006.